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郑伟:推进经济友好型养老保险改革,高度重视“不可能三角”问题

2019-03-30 10:33:21来源:

郑伟

2019年政府工作报告,体现了推进“经济友好型”养老保险改革的理念,同时,从长远看,应当高度重视养老保险“不可能三角”问题。

讨论养老保险改革,常常存在两个认识误区:第一个误区,认为养老保险改革应当强调为经济增长服务。1994年世界银行发布的研究报告《防止老龄危机》,就是这方面的典型代表。对此需要反思的问题是,养老保险改革的“初心”是什么?第二个误区,认为养老保险改革只需关心养老保险。对此需要反思的是,养老保险不是存在于实验室中,而是存在于真实世界中;养老保险制度发展,依赖于经济环境的支撑——经济好,养老易;经济差,养老难。如果完全就养老谈养老,不考虑养老保险不可避免带来的经济扭曲和无谓损失等对经济的负面影响,甚至因为养老保险改革将经济拖垮,那么问题就严重了——皮之不存,毛将焉附?!

我们应当推进“经济友好型”的养老保险改革。“经济友好型”养老保险改革具有两层含义:一是“不忘初心”,要围绕“养老保险”核心目标,为养老提供财务保障,养老保险做得好,本身就是对经济稳定的贡献。二是“友好前行”,要对经济“友好”,要考虑养老保险改革的经济效应,并将之作为改革的一个约束条件——如果能促进经济增长,当然更好;如果不能促进经济增长,则至少不抑制经济增长。

举个例子,比如讨论国有资本划转充实养老保险基金时,如果完全“就养老谈养老”的话,那么对于“要不要划转”的问题,回答一定是“要要要!”;对于“划转多少”的问题,回答一定是“越多越好!”。然而,如果我们考虑国资划转的经济效应,比如考虑国资划转对经济增长重要决定因素之一的长期劳动力供给的影响时,问题就不那么简单了。比如,国有资本划转养老保险基金将通过“挤占公共财政收入”和“放松个人预算约束”两条路径作用于个人生育和教育决策,影响劳动力的数量和质量,从而影响劳动力长期供给。因此,国有资本划转的许多问题,包括划转多少,划转之后如何选择养老保险政策工具,是提高养老金替代率还是降低缴费率,不同政策对长期劳动力供给进而对经济增长有何影响,这些问题都值得深入研究。

推进“经济友好型”养老保险改革,需要做好三个层面的工作。第一,理念层面,既不忘初心(不忘养老保险改革的核心目标),又友好前行(兼顾良好的经济效应)。第二,制度层面,选择具备“大局观”的制度政策,避免“就养老论养老”,应同时考虑养老保险对宏观经济的长期影响,推动养老保险与宏观经济的良性互动。第三,技术层面,加强前瞻性研究,把握好养老保险影响经济增长的潜在路径和机制(如物质资本、人力资本、技术进步等)。

2019年政府工作报告提出:我们既要减轻企业缴费负担(下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例,各地可降至16%),又要保障职工社保待遇不变、养老金合理增长并按时足额发放,使社保基金可持续、企业与职工同受益。总体而言,政府工作报告的思路强调“明显降低企业社保缴费负担”,符合“经济友好型”养老保险改革的基本理念。

与此同时,需要特别强调的是,从长远看,我们应当高度重视养老保险“不可能三角”问题。2019年政府工作报告提出的“降费、提待、可持续”,作为经济下行环境下的短期政策,是合适的。但是,如果作为长期政策,仍有许多问题需要理性深入研究,比如这里涉及养老保险“不可能三角”问题——通常而言,降费、提待、可持续,这三个目标不可能同时实现。

如何破解养老保险“不可能三角”问题?先看政府工作报告提到的2019年养老保险方面的工作任务:一是加快推进养老保险省级统筹改革,二是继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例,三是划转部分国有资本充实社保基金。这其中,第一项省级统筹和第二项中央调剂金,虽然是重要的改革举措,但无法从根本上破解“不可能三角”问题;第三项划转国有资本充实社保基金,对于解决“不可能三角”问题有重要帮助,但仍远远不够,还需要综合施策。

破解养老保险“不可能三角”问题,除了国资划转社保基金这一重要举措之外,至少还应从以下三个方面综合施策:

第一,提高基本养老保险基金的投资收益率。长期以来,基本养老保险基金的投资收益率显著偏低,比如2010-2015年仅为2.0%-3.1%,有时低于一年期银行定期存款利率,甚至低于同期通货膨胀率,这种状况亟需改变。

第二,小步渐进延迟实际退休年龄。由于存在各种提前退休现象,目前实际平均退休年龄约为男性56岁、女性52岁,实际退休年龄需要延迟。社会上对于延迟退休有很多不同意见,需要通过理性对话,商讨具有可操作性的改革方案,而不是简单粗暴地把难题推给子孙后代。养老保险不是一个简单的养老保险问题,它往往涉及代际之间的财富再分配,需要用负责任的态度、长周期的视角,进行科学研究和妥善处理。

第三,动态调整人口生育政策。根据国家统计局发布的信息,自2012年起,我国劳动年龄人口的数量和比重已经连续7年出现双降,受劳动年龄人口持续减少的影响,劳动力供给总量下降,2018年末全国就业人员总量也首次出现下降,预计今后几年还将继续下降;同时,我国老年人口比重持续上升,人口老龄化程度继续加深;这些新现象,都给养老保险改革带来了巨大挑战。因此,根据人口发展情况,适时动态调整人口生育政策,实现人口长期均衡发展,十分必要。

作者简介:郑伟,北京大学经济学院教授、博士生导师,风险管理与保险学系主任。教学研究主要领域:风险管理与保险学、社会保障。

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