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方达 郭研:以土地制度改革推进小农户与现代农业的有机衔接

2019-03-30 10:33:15来源:

郭研

2019年3月5日,国务院总理李克强在第十三届全国人大二次会议上的2019年《政府工作报告》明确指出:“培育家庭农场、农民合作社等新型经营主体,加强面向小农户的社会化服务,发展多种形式规模经营。”这一系列举措,都意在促进小农户与新型农业经营主体的协调发展,使小农户这一中国农业生产的重要主体在乡村振兴战略中焕发新的活力。

历史上,家庭联产承包责任制改革将属于生产队的土地使用权分发给农户,通过产权分配的方式使农户获得了更多农业生产激励,并且促进推动了农业技术在中国农村生产中的推广,实现了我国农业经济的高速增长和长足发展,也造就了中国小农户生产为主体的农业生产格局。但是,随着城镇化、工业化的高速发展,以小农户为主的分散化经营不能满足农业生产集约化、现代化化的现实需要。为了进一步提升中国农业发展水平,克服当前土地细碎化对农业生产效率的负面影响,中国在实行农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”、经营权自由流转制度改革的同时,坚持探索“大国小农”背景下小农户与现代农业有机衔接的发展道路。土地权利是农户手中最为重要的财产,也是推进小农户与现代农业衔接的重要抓手,以土地制度改革激发中国农业主体活力,实现农业现代化的发展目标,是中国农业发展的历史经验与必然选择。

目前,通过土地权利制度改革,已有农民通过流转经营权、土地权利入股、经营权抵押贷款、联合组建农民合作社和委托服务经营等方式实现了对更高效率农业生产主体的参与。这些合作模式在保障小农户作为土地承包权所有者取得一份稳定收益的同时,实现了现代农业经营主体对土地资源的有效整合利用,是一种小农户与现代农业衔接的有益探索。但是当前在小农户通过土地权利与新型农业经营主体的对接过程中,在土地估值、市场建设和技术衔接等方面存在问题:

第一,目前针对农地经营权价值,尚无有效的估值机构与估值标准。目前农地实际流转交易过程中的独立估值方式主要有三种:第一种是农地经营权用于抵押时,金融机构根据土地信息给出的可贷资金估值;第二种是农业经营主体在进行土地交易时,邀请专业机构对目标地块进行估值;第三种是在拥有农地产权交易所的地区,上市交易的土地需要进行由交易所或交易所委托机构进行的估值。无论哪一种方式都很难让小农户通过成本较低的方式取得一个较为有效的土地估值信息,这会导致小农户对自身土地的价值认识不清,往往仅能根据身边个别的交易信息进行报价,难以形成有利于经营权流转的市场发展,进而不利于小农户土地经营权作为资本向高效率农业生产部门投资。

第二,交易环节中,地方性交易平台的带动作用较弱。农村土地的特殊在于地域性强,为了适应各个地方农村土地经营权流转,全国目前共成立了成都农村产权交易所、重庆农村土地产权交易所、武汉农村综合产权交易所等9个地方性农村土地产权交易平台,但是平台目前的带动力有所欠缺。平台的带动力欠缺体现在以下三个方面:第一,平台辐射范围小,除成都与重庆交易所有跨省级行政区的土地流转外,其他交易所覆盖的农地范围大多数未超出本省,甚至连省区内的农地都未能实现完全覆盖。第二,产权流转产品少,除武汉、昆明和齐鲁交易所有林地、大棚、水域等非种植业农地产权交易外,其余大部分土地交易所产权仅限于种植业农地经营权与农村宅基地使用权,不能满足农业经营多元化的需要。第三,产权交易门槛高,目前能够在交易所上市交易的土地规模少则数百亩,多则上千亩,而这不利于占农地交易大多数的小规模土地流转。

第三,小农户与新型农业经营主体技术转移渠道欠缺。实现小农户与现代农业经营主体有机衔接的重要手段是实现技术由发达主体向小农户扩散,但是目前尚未形成稳定有效的扩散渠道。客观层面,目前较为通行的办法是开办职业农民培训、科技下乡等公益性活动,但是这种活动一般是缺乏持续性的、覆盖范围小的,难以从普遍水平上提升小农户的生产技术水平。主观层面,小农户迫于生活压力会将有限的工作时间安排在打零工、生活琐事等方面,很少有激励进行有效系统地学习生产经营知识。

为了解决目前小农户与现代农业经营主体衔接的相关问题,认为应从健全农村土地产权市场、保障农户在新型农业经营主体中的权利与完善职业农民培育体系入手:

第一,为了解决土地经营权定价入股农民合作社中存在的问题,必须建立完善的土地经营权估值体系。以土地位置、土地面积、经营用途、承包期限、基础设施等为维度,建立一套完整的农村土地质量评价体系,对农村土地进行专业估价。在土地质量评估指标制定后,委托第三方机构进行评估,打破原有机构对农村土地定价权的垄断,最大限度避免新一轮“土地腐败”现象发生。

第二,应该完善农民参与新型农业经营主体后的权利保障机制。应该在完善土地经营权价值评估体系基础上,建立公开透明的土地经营权流转机制,让农民的土地经营权通过市场机制实现价值发现,并通过与非农资本的结合提高劳动生产率,完成从小规模经营向现代农业产业的转型。为了避免过多非农民成员借助知识与资金优势压榨农民社员,明确农民社员和非农民社员的具体权利内容,保障农民社员作为土地经营权的主题获得应有的剩余索取权。为避免少数农民社员独享剩余控制权现象的出现,可采取除土地经营权入社以外的其他入社方式,包括技术股、管理股等,从“独享”剩余控制权转向“分享”剩余控制权。此外,还可以建立健全监督机制,防范剩余控制权被滥用。

第三,建立长期职业农民培育体系,切实提高分散小农的人力资本和劳动生产率。首先,为推进职业农民培训准备阶段提供最基本的保障。政府主导统筹整合各类农业学校、科研机构等分散的公益性培训资源,为职业农民培训提供最基本的保障。其次,职业农民培训的实施阶段要注重针对性和有效性。注重短期培训与长期学习相结合,短期培训注重解决农民在当前生产中面临的问题,以技术推广和决策指导为主;长期注重经营能力培养和视野开拓,以农业知识与思维方法为主。最后,职业农民培训的最终目标是使传统农户能够适应现代农业产业的需要,在农业土地经营权得到保证和有效流转的前提下,将自身彻底地从对土地的依附中解放出来,在打破农业资本的约束后实现更有效的要素配置。

作者简介:

方达(pkufd95@pku.edu.cn),北京大学博士研究生。目前主要研究方向为农业与农村发展,曾在《经济学家》、《财经科学》等CSSCI中文核心期刊上发表关于中国农村改革相关主题论文。参与关于农业与农村发展、区域发展转型课题多项。

郭研(guoyan@pku.edu.cn),北京大学经济学院副教授,博士生导师。

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